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关于制约当前基层法院科学发展的现实性问题的调研报告

作者:烟台开发区人民法院院长、党组书记 王克杰  发布时间:2010-04-14 09:24:14


[前言]建立符合时代发展需要的现代化法院管理机制,是摆在基层法院面前的深刻课题,让司法彰显时代性、人民性和文明性是现代司法的必然要求。国情与法情,传统与创新,借鉴与融合,现状与期望的理性碰撞,是建立符合当前实际的现代司法体制进程中,无法避免的现实性矛盾。在最高人民法院司法改革纲要的旗帜下,各地法院进行了很多有益而富有成效的尝试,成为推动法院科学发展的直接原动力。但是“摸着石头过河”,没有现成的经验可供借鉴,也必然会产生这样或那样的问题,改革经验的多元和管理模式的不统一成为改革进程中突出的特点,原有管理模式的惯性和不适应新的形势发展需要的矛盾也日益突出。本文从基层法院的视角出发,试图以调查研究和实证分析的方法,对一些问题予以提出和初步探讨,以期引起共同关注和找寻破解难题之策。

 

              队伍管理篇.分类管理之难

   

推进法院队伍的专业化建设,实行法官、司法辅助人员、司法行政人员的分类管理体制,是近年法院队伍建设进程中形成的重要共识和改革方向。但是,专业化建设是一个系统工程,并非将人员简单按类别分开,就可以一劳永逸。如何分、怎么管存在着不少现实障碍。

难点一:案多人少。实行分类管理必然要增加岗位设置、增加人员配备,在当前机构精简、编制紧张的情况下,由于法院进口出口不畅,主要还得从法院内部人员中调剂。即让一部分法官担任法官助理、司法警察甚至书记员等职务,履行审判管理、行政管理等职责。这样的分类加剧了当前案多人少的矛盾,法官数量的减少使每一名主办法官办案数量难堪其负,山东省2009年评选出的办案能手中,多名法官2007年至2008年度办案数量超过800起,在数量巨大的背后是我们对法官身累心累和办案质效的担忧。很多法院由于司法审执任务繁重,不得不重新走回全员办案的老路,或者虽然形式上分类管理,但法官助理甚至书记员仍然独立办案,使分类管理流于形式。

难点二:分工配合。与分类管理相配套的是审执流程管理制度,二者相辅相承、相得益彰。没有人员的分类管理就无法实现审执的流程化,审执的流程管理也要求配备人员专门从事立案、送达保全、开庭、记录、执行等不同环节的工作。但是环节的增加,也同样增加了部门协调的成本和内部磨擦的系数,过多分权也割裂了审判权的统一。分权制约的出发点是摆脱一人包案到底的传统办案模式,但是理想的工业化流水线模式未必完全适用作为上层建筑范畴的司法审判。在没有确立法官的强大权威和支配地位的情况下,法官不但失去了对一些必要司法权的掌控,而且必须要担负起协调立案、送达保全、法警、书记员和鉴定等事务性工作,从而因增加了协调成本而降低了司法效率。由此,很多法院不得不将送达保全等司法职权从“大立案”等模式重新归于审判权中统一行使。

难点三:人员平衡。在实行分类管理体制下,部分法官丧失了案件裁判权,成为实行审判流程环节中的一枚棋子。不少法官从事司法辅助工作和司法行政工作的意愿不强,这在一定程度上损害了工作的积极性,某些不合理的分工也造成了法院工作量的不平衡。更为可甚的是,出于便于管理协调的考虑,很多年轻法官和法院初进人员,只能从事司法辅助和司法行政岗位,单调重复的环节工作,使他们丧失了尽快成长提高的锻练机会。由于书记员实行单独序列管理,他们还缺失了从书记员岗位进行锻练这一环节,传统的从书记员到法官的晋升模式,优点是在他们成为法官之前通过扎实的书记员实践,为将来独立办案打下了坚实基础,而放弃这一做法,使如何加强法官后备人才的培养成为一个不得不正视的难题。

思考和建议:尽管分类管理体制存在着上述现实的问题,但是实行人员分类管理是不可逆转的趋向,关键是如何科学分类,如何管理好各类专业化岗位人员。对此,我们的建议是:实行司法辅助人员、司法行政人员的聘任制管理。积极争取组织、人事部门的支持,根据司法警察和书记员的职业特点,公开招考聘任专门从事司法警察和速录员等职业的专业化人员,改变过去单纯从法官队伍中调剂人员的做法,这不仅有利于实现专业化分工,而且还有利于专业化管理推进审执流程管理改革,使分权制约机制更加合理顺畅。既不能对过去审判流程管理改革全盘否定,重新回到传统办案模式上去,也不能脱离法院工作实际,一味地过分强调分权制约,对于哪些权力应该分、可以分,要进行充分论证,要汲取过去改革成功和失败的经验教训,尤其在牺牲效率和确保公正之间要作好权衡,并不是分权越细越多越好,要充分考虑现实的情况和司法的特点加强专业化培训和岗位练兵,增强司法能量储备。积极探索司法辅助人员的培养规律和管理方法,体现出分类管理更强、更优、更专业的特点。对年轻法官和法院初进人员,可以比照医院培养合格医生的做法,采取专门进修、轮岗培训等途径,通过司法考试再确定专业,同时采取担任资深法官的助理的做法发挥好法院内部传帮带的作用。

 

              业务管理篇.审执监督之实

   

法院独立依法行使审判权,不受行政机关和个人干涉,是司法的内在规律和必然要求,但是独立行使审判权并不等于不按受监督和管理。在排除各种社会力量和社会关系对司法的干挠的前提下,如何通过有效的内部监督和程序监督,以确保司法的公开和公正,是司法审判实践中面临的一个重要问题。尽管各级法院力求通过机制化的解决途径积极推进审判监督改革,但是在过分强调“独立”的语境下,一些传统有效的审判监督手段仍呈不断弱化和虚化的趋势。

问题一:去行政化。在当前层级式管理的模式下,行政级别和审判级别同时并存。在近年来去行政化思潮的影响下,行政化管理模式似乎成为与司法管理要求相对立的痼疾之一。很多学者提倡取消法官的行政级别,打破现有的院长、庭长、法官的级别管理模式;很多法院赋予法官独自签收法律文书、独自承担案件责任、不必就个案请示汇报的职权。但是矫枉不必过正,摒弃行政化管理模式,并不是排斥内部管理和层级监督;院、庭领导不仅具有行政领导职责,还具有案件监督职责,片面否认院、庭领导对案件的知情权和监督权,是对摒弃行政化管理要求的误读。在现有的体制条件和法官素质能力下,过多的放权甚至放任也滋生了很多问题,很多法官只是为了分担责任才向院、庭领导和审委会汇报案件,院、庭领导只能通过群众来信来访事后了解案件存在的问题,这很容易造成一人说了算的局面,不利于发挥院庭、领导应有的监督职责。

问题二:审判组织。在适用普通程序的案件中,合议庭作为审判组织,通过民主集中制的办法决定案件的裁判结果,是法律规定的民主决策和监督形式,在基层法院中,很多合议庭成员是由人民陪审员来担任的。但是,从司法实践来看,合议庭和人民陪审员的作用并没有得到充分发挥,甚至在很大程度上流于形式。很多案件只是为了审限原因才组成合议庭,合议庭成员由于各自都有比较繁重的审判任务,很少在其他法官的案件中投入精力和发表意见,甚至经常出现不出庭和中途离庭现象,人民陪审员往往是临时找来的人员,对审判业务和案件情况的不熟悉使他们更多地按审判长的意志行事,很少发表自己的意见和观点。在合议庭职能虚化的情况下,法院的庭务会取代了合议庭的职责,很多争议案件都是在庭长主持的庭务会上经集体讨论研究确定的,更多的情况是由承办法官本人决定的。合议庭和人民陪审员在司法实践中的实际作用,与诉讼法立法本意和理论界探讨期望的职能定位大相径庭,这是很值得立法者和法学家们深思的问题。

问题三:监督机构。在院、庭领导监督和合议庭内部监督相对被弱化的情况下,按照审判流程管理的思路建立负责过程监督和流程监督的专门机构,是近年来审判监督管理机制改革的重点和趋势。审判监督庭不再仅仅担任再审案件的审理工作,而是担负起了审限监督、流程控制、案件评查、鉴定委托等事项。专门机构的监督是非常有意义的探索,也取得了明显的成效。但是应该看到,专门机构监督更多的是程序监督,监督的作用更多地体现在审判效率上,由于不参与到实体审判中去,所以很难对审判质量和效果起到实质上监督作用。更多的实体监督还要通过解决二审发改和投诉信访来实现,然而,对于审执过程中的质量和效果,如何及时进行控制和监督,仍然是需要继续探索的难点所在。

思考和建议:在当前的情况下,应当通过建立审判效率监督体系和审判质量监督体系,努力形成全方位、全过程的多元化监督机制。在内部监督方面,不论是建立以审判监督庭为监督机构的过程监督管理机制,还是充分发挥、院庭领导的监督管理职权,还是认真处理好信访投诉案件,还是切实抓好合议庭、人民陪审员职能,二审程序监督等法定监督渠道,都是搞好审判监督的重要内容,不应片面强调某一方面而驳斥忽视另一方面。在外部监督方面,在抓好内部监督的同时,要注重发挥外部监督的作用,包括人大政协监督,党委政府监督、人民群众监督和新闻媒体舆论监督等。要正确理解法院依法独立行使审判权的内涵和处延,切忌因对“司法独立”的理解错误,而采取一些回避监督的改革手段。应从解决人民法院自身存在问题和树立良好的司法形象出发,自觉使法院的司法行为处于阳光监督之下,着力解决当前审执监督管理不力和职能弱化问题。

 

司法环境篇.外部协调之困

   

    营造良好的司法环境,不单纯是法院一个部门的事情,既离不开当地党委政府的支持,也离不开相关部门的配合联动,还需要广大人民群众的理解和信任。尽管当前最高人民法院倡导能动司法,各级法院也积极拓展审执职能,努力为地方经济发展要务及和谐稳定大局贡献力量,努力为广大人民群众办实事、解难题。但法院在当地党委政府中地位和影响仍然不可与一些经济部门和党政部门相比拟,对外协调中仍然常常处于相对被动的局面,在广大人民群众中仍然存在着司法威信不高的问题。

    困境一:行评靠后。虽然法院在履行司法职责、落实社会责任方面,作了大量艰苦细致的工作,但是在地方党委组织机关事业单位行风评议排名中大多仍处于相对靠后的位置,这也是全国各地各级法院普遍面临的尴尬问题。作为人民内部矛盾的调处机关,身处利益旋涡之中,每一起案件即是一对矛盾,在平衡国家、集体、个人之间错综复杂的利益纷争方面,很难做到皆大欢喜,人人满意。这固然有我们在为大局服务、为人民司法方面还有一些薄弱的环节和做得不够的方面的原因,但亦有其深刻的社会原因,很多人带着有色眼镜来看司法机关,什么“打官司就是打关系”、“案件一进门,两头都托人”等观念一时难以消除。法院的工作性质特点导致群众对法院有高于普通行政机关的期望,很难避免在行风评议中面临“不管怎么干,排名都落后”的制度设计障碍。如上所述原因,为取得更好的行风评议名次,法院不得不每年都要在评议对象方面做大量的工作,甚至要面对评议对象对法院案件审判执行的种种要求作出一些承诺和让步。

    困境二:联而不动。近年来,法院在建立三调联动机制、执行联动机制上下了很大功夫,也争取到了当地党委政府的支持,很多地方的党委政府都下发了相关文件,也成立了相关联动机制的领导小组等机构,但是在具体操作上仍然存在联而不动的情况。尤其是在对人员和车辆、房产、银行帐号等财产采取查封扣押等控制措施,仍然存在着诸多障碍和限制,特别是外地保全和执行案件,由于受地方保护主义影响,常常不能及时全面地得到公安、工商、银行、房产等部门的配合,从而贻误了执行时机,或者导致案件无法执行,甚至连法院系统内部的配合都存在着不少的问题。因此,在当前审执工作越来越需要其它部门配合的情况下,案件调查取证、查找财产线索、控制人员财物等能否顺利实现对案件效果显得尤为重要。能否自上而下地协调好与相关部门的关系,切实理顺好与相关职能部门的联动问题,是一直以来困挠法院审执工作的难言之痛。

    困境三:中介不中。随着司法改革的深入,越来越多的司法职能转由司法中介机构行使,司法中介机构在财产拍卖,证据鉴定、破产管理等方面日益成为司法审执工作不可或缺的配合力量。但是,由于现在的司法中介机构多为股份制或实质为私人所有的盈利性机构,逐利性导致它很难发挥好确保中立客观的职能。有些案件在审判过程中,存在着过份依赖鉴定结论的情况,承办法官没有鉴定结论不敢轻易下判,导致很多鉴定结论具有了准判决的效果,成为当事人竞相角力的主攻方向。在这种情况下,有些中介机构只要盈利,不论是否具备资质、是否客观真实,均能为当事人出具相关结论证明,甚至出现同一机构出具内容相反证明的情况,有些不当的鉴定结论还成为当事人缠诉搅诉的依据。有些中介机构合同意识淡薄、管理不规范,鉴定过程久拖不决,从而导致审执工作长时间延误。同时,中介机构的监管部门也存在着管理不规范、管理不到位和处罚不严不力的问题。

    思考和建议:针对以上情况,为提升法院的司法公信力,营造良好的司法环境。我们建议:落实两院通知精神,为法院工作松绑。针对法院工作的特殊性,最高人民法院曾经会同最高人民检察院发布了《关于法院、检察院不参与各地行风评议活动的通知》,建议各地政府出台政策许可法院不再参加有关的行风评议活动,以确保维护司法的公正权威和法院的独立审判。很多省市也出台了相关规定,规定人民法院不再参加各地组织的行风评议活动。但是有些省市仍然没有落实这一规定,建议最高院重申和协调有关部门抓好相关规定的落实。健全多方联动机制,优化法院执法环境。建议最高院尽快与公安部、国家工商总局和中国人民银行等国家机关,制定出台相关多方联动机制的规定,纠正有关部门对法院采取的限制性措施,扩大法院同有关部门联动的范围,自上而下地理顺法院同相关职能部门的关系,确保法院与相关职能部门的配合联动,有法可依、有据可查。规范司法中介机构,加强行业管理。针对中介机构的特殊性质,建议改变目前中介机构性质以盈利性为目的的状况,由有关部门牵头成立以公益为目的司法中介机构,以维护司法行为的严肃性。同时加强行业监管力度,规范司法中介机构执业行为,对违反相关规定的中介机构加大惩罚和处理力度,改变目前司法中介机构管理混乱的现状。

 

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